Comment ne pas être étonné du contraste entre les propos tenus par certains dirigeants européens avant et après le sommet de Bruxelles des 12 et 13 décembre ? Sous la houlette du président du conseil italien, M. Silvio Berlusconi, la réunion du Conseil européen - regroupant les chefs d’Etat ou de gouvernement des Quinze actuels et des dix nouveaux adhérents au 1er mai 2004 - était censée devoir entrer dans l’histoire par l’adoption d’un traité, qualifié de constitutionnel, élaboré par la Convention pour l’avenir de l’Europe (1) et se substituant aux traités antérieurs (2). De partout montait le suspense et fusaient les mises en garde contre un échec éventuel de la conférence intergouvernementale (CIG), censé porter un coup de grâce à la construction communautaire. Or dès le samedi 13 décembre en début d’après-midi, soit 24 heures avant la fin programmée des travaux, et après constat de désaccords persistants, le Conseil était déclaré clos par M. Berlusconi, qui pouvait regagner l’Italie pour regarder un match de football. Surprise : aucun commentaire sur un registre dramatique, le ton étant donné par le président français Jacques Chirac : « Il n’y a pas de crise avec un grand C. »
Il n’y avait donc pas vraiment péril en la demeure des Vingt-cinq, comme certains l’avaient un peu vite proclamé ? La chronique de la construction européenne abonde en épisodes de ce type où une urgence, une échéance totalement artificielle, mais fortement médiatisée, est utilisée comme moyen de pression pour tenter de faire aboutir une négociation. Autre caractéristique classique, nullement contradictoire avec la précédente, et dont le processus qui a provisoirement capoté à Bruxelles fournit un exemple de plus : la fuite en avant dans les élargissements successifs de la Communauté économique européenne (CEE), devenue Union européenne (UE) en 1993 sans que soient décidées les adaptations institutionnelles nécessaires et, pour le plus récent d’entre eux - qui va faire passer l’Union de quinze à vingt-cinq membres -, sans qu’en soient tirées les conséquences budgétaires.
Enfin, les travaux de la Convention, puis de la CIG, témoignent de la faille démocratique profonde qui marque toute l’histoire communautaire, mais qui s’est considérablement élargie à partir des années 1980, et singulièrement de l’Acte unique de 1986 : le libéralisme économique de plus en plus débridé n’est pas considéré comme une option parmi d’autres, une idéologie à soumettre explicitement au suffrage universel, mais comme un « acquis communautaire » n’ayant plus vocation à être discuté et encore moins remis en cause.
Il avait été proclamé que la CIG devait impérativement accoucher d’un traité fixant les nouvelles règles de fonctionnement d’une Union à vingt-cinq avant que l’élargissement entre en vigueur, c’est-à-dire avant le 1er mai 2004. Cette proposition paraît relever du bon sens le plus élémentaire. Certes. Mais il était aussi plus discrètement rappelé que ces nouvelles règles s’appliqueraient seulement en 2009. En d’autres termes, l’UE élargie devra, quoi qu’il arrive, fonctionner pendant au moins cinq ans sur la base du dernier traité en date, celui de Nice adopté en décembre 2000.
Il y avait donc une urgence de la logique, mais aucune urgence du calendrier, à trancher à Bruxelles. L’urgence de la logique avait aussi une dimension fonctionnelle et surtout politique : si les Vingt-Cinq commencent à travailler ensemble à partir du printemps 2004 sur une base institutionnelle assez généralement reconnue comme peu viable, et sans perspective de rationalisation, le risque d’enlisement, voire de paralysie, n’est pas à négliger. Dans le même temps, les Etats - Espagne et Pologne - qui ont conquis, dans le traité de Nice, des positions de sur-pouvoir relatif et qui auront commencé à les exercer sans qu’un terme leur soit par avance fixé seront encore moins enclins à y renoncer.
La grande imposture
Indépendamment de son contenu idéologique, le projet de traité élaboré par la Convention (3) et mis en discussion au sein de la CIG a le mérite de procéder à un toilettage institutionnel qui aurait dû être entrepris, comme le réclamait d’ailleurs vivement la Commission, au plus tard avant 1995, lorsque l’Autriche, la Finlande et la Suède rejoignirent les Douze de l’époque. Ni le traité d’Amsterdam (1997) ni celui de Nice (2000) ne prirent réellement la mesure de l’inadéquation croissante d’un modèle de fonctionnement conçu en 1957 pour six membres.
Certaines des innovations préconisées par la Convention ont fait l’objet d’un accord au sein de la CIG : la présidence tournante semestrielle de l’Union (en 2004, l’Irlande, puis les Pays-Bas) est remplacée par un président du Conseil européen désigné pour deux ans et demi, mandat renouvelable une fois ; un ministre des affaires étrangères (également vice-président de la Commission) est nommé par le Conseil européen.
La troisième innovation consiste dans la réduction à quinze (dont le président, élu par le Parlement sur proposition du Conseil, et le vice-président et ministre des affaires étrangères) du nombre de membres de la Commission disposant du droit de vote. Dans ces conditions, dix Etats n’auraient pas de commissaire de plein exercice... Le raisonnement est impeccable si l’on respecte la lettre et l’esprit des traités : un commissaire est certes désigné par un gouvernement, mais, une fois en fonctions, il est censé se dépouiller de ses réflexes « nationaux » et penser « européen ». Donc, en théorie, peu importe sa nationalité, et, en poussant l’argument jusqu’à l’absurde, ils pourraient tous être de la même ! C’est évidemment une pure vue de l’esprit et, à Bruxelles, chacun sait bien que, pour ne parler que d’eux, les commissaires britanniques (l’un conservateur, l’autre travailliste) font front commun dès lors que les intérêts - ou présumés tels - d’Albion sont en cause.
Le nombre de commissaires fait évidemment partie du grand bras de fer sur la répartition des pouvoirs entre Etats qui a débouché sur l’impasse de Bruxelles, mais qui s’est surtout focalisé sur le dossier, apparemment très technique, du calcul de la majorité qualifiée (lire page 7). On peut imaginer qu’un compromis sera trouvé pour donner un commissaire à chaque pays, ce qui porterait les effectifs de l’exécutif bruxellois à vingt-cinq, voire à trente et un si les six « grands » pays (les cinq actuels et la Pologne) avaient deux commissaires, comme c’est actuellement le cas. Une garantie d’inefficacité par l’atomisation des responsabilités...
Répartition des pouvoirs, mais de quels pouvoirs ? Les discussions de la CIG ont principalement porté sur une dizaine d’articles du document de la Convention, qui en compte 465. Il s’agit bien davantage de positions de pouvoir entre Etats membres de l’Union que d’un pouvoir de l’UE en tant que telle sur ses propres affaires, et encore moins d’un pouvoir par rapport au reste du monde. Les querelles ordinaires entre membres ne relèvent pas de la grande politique. Par exemple, il faut préserver l’unanimité (cas du Royaume-Uni, de l’Irlande ou du Luxembourg) quand on veut empêcher des mesures contre un dumping social et fiscal qui affecte en premier lieu les partenaires de l’Union. Idem pour la France en matière culturelle, afin de préserver une industrie de l’audiovisuel dont ses partenaires n’ont que faire. Il faut pouvoir réunir une minorité de blocage (France également) pour maintenir le plus longtemps possible en l’état une politique agricole commune dont ses gros agriculteurs tirent largement profit. Même préoccupation pour l’Espagne, qui entend bien continuer à émarger généreusement aux fonds structurels et au fonds de cohésion, même après l’adhésion de dix nouveaux membres tous moins bien lotis qu’elle. Comptons aussi sur Malte et Chypre pour rejoindre la Grèce contre toute législation contraignante en matière de sécurité du transport maritime...
Quant à l’action extérieure de l’Union, elle est largement cadenassée par la seconde nature atlantiste de la majorité de ses membres, et par la statue du Commandeur de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN), à laquelle le projet de traité confirme le droit de donner (ou non) le feu vert à toute initiative européenne en matière de défense. On est prié de s’extasier parce que M. George W. Bush a aimablement donné la permission à M. Anthony Blair de se joindre à la France et à l’Allemagne pour conclure un accord alambiqué permettant la création d’une « petite cellule européenne » au quartier général de l’OTAN, à Mons, en Belgique, et d’une autre « cellule » chargée de la « planification stratégique d’anticipation pour les opérations civico-militaires » au sein de l’UE.
Que de circonvolutions pour parler d’un embryon de commencement de préliminaire à une véritable Europe de la défense... De toute manière, les règles du projet de traité (article 1-43) en matière de « coopérations renforcées », permettant d’aller plus vite et plus loin que les autres membres de l’UE dans l’adoption de politiques communes, sont draconiennes : il faut une décision du Conseil à la majorité qualifiée et un seuil d’un tiers d’Etats participants. Question : existe-t-il neuf Etats membres de l’Union désireux de s’affranchir de la tutelle de Washington ? Chacun connaît la réponse.
Par ailleurs, si le traité était adopté en l’état, quelles marges de manœuvre subsisteraient pour des gouvernements - et même pour une majorité de gouvernements - qui souhaiteraient revenir sur le caractère ultralibéral des politiques internes de l’UE, et donc sur des politiques nationales qui en sont seulement la transposition ? Par exemple en matière de libéralisation de La Poste ou d’aide à une industrie stratégique menacée de disparition (cas d’Alstom). Ce traité qui se baptise Constitution n’en respecte aucune des caractéristiques : en particulier pas de processus constituant démocratique (qui aurait nécessité l’élection d’une assemblée constituante), et surtout pas de possibilité d’alternance. La grande imposture consiste en effet à avoir réuni dans la partie III de ce document, et dans certains articles de la première partie, l’ensemble des politiques de l’Union avec la formulation de leurs présupposés idéologiques.
Une Constitution fixe normalement un cadre institutionnel permettant le choix entre des politiques différentes, voire contradictoires. Dans le cas présent, les contenus sont symboliquement « constitutionnalisés » au même titre que les contenants. Le primat de la « concurrence libre et non faussée » sur toute autre norme, et la subordination des services publics (dits d’« intérêt général » dans le jargon communautaire) à ses règles, l’affirmation que le libre-échange correspond à l’« intérêt commun », l’interdiction de toute restriction aux mouvements de capitaux, l’indépendance de la Banque centrale européenne (BCE), etc., ne sont pas présentés comme des opinions auxquelles on peut ou non souscrire, mais comme des objectifs de statut équivalant à celui de la recherche de la paix ou de la promotion du progrès scientifique et technique.
Si l’une de ces affirmations devait être remise en cause, il faudrait pour cela réviser le traité. Or l’article IV-7 stipule que d’éventuels amendements « entreront en vigueur après avoir été ratifiés par tous les Etats membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ». C’est dire que la philosophie ultralibérale de ce texte est en quelque sorte gravée dans le marbre : un seul gouvernement sur vingt-cinq peut en empêcher la modification. Pour des partis politiques se réclamant de cette philosophie, on peut concevoir qu’il s’agit là d’une formidable prise de position dominante. Le ton euphorique de responsables d’autres formations se comprend moins. C’est le cas pour une ancienne ministre socialiste, Mme Elisabeth Guigou, qui, après avoir moqué ceux qui « font la fine bouche », concluait : « Il faut donc sauver la Constitution européenne. Pour les socialistes et sociaux-démocrates européens, c’est même un devoir historique et politique (4). »
Cet échec arrange beaucoup de monde
D’autres partisans de ce texte concèdent que la sanctuarisation de la partie III (celle qui détaille les politiques de l’Union) est exorbitante, et qu’il conviendrait de la sortir du traité en lui accordant des procédures de révision moins contraignantes. Cela ne résoudrait cependant pas la « question libérale » que posent d’autres parties de ce texte, et qu’il faudrait donc expurger.
Le report sine die de la Conférence intergouvernementale est une nouvelle forme de fuite en avant, car le lancement d’une UE à vingt-cinq sur la base des procédures de décision de Nice, et dans une atmosphère peu conviviale, ne va pas être facile. Mais le recul de l’échéance arrange beaucoup de monde, en France en particulier. Si les élections européennes de juin 2004 pouvaient se tenir avant qu’un nouveau traité soit adopté, ses partisans et adversaires pourraient cohabiter sur des listes en remettant l’expression de leurs divergences à l’après-scrutin. Le président de la République française n’aurait pas à confirmer (ou à renier) son engagement de convoquer un référendum de ratification. Mais ce délai bénéficiera également à tous ceux qui pensent qu’une autre Europe est possible, et même nécessaire (lire Un espoir persistant mais déçu).
Populariser le texte de la Convention afin que le maximum de citoyens se l’approprient et en mesurent la portée véritable, c’est faire œuvre civique et réincorporer la dimension européenne dans l’environnement immédiat de chacun. Car combien de citoyens savent que la majorité des lois votées par leur Parlement, et qui les régissent, ne procèdent pas d’initiatives du gouvernement ni de la représentation nationale, mais sont la transposition en droit français (ou espagnol ou suédois) de décisions prises à quinze en Conseil. Un bon nombre d’autres « réformes » votées ou en cours de rédaction en France (retraites, décentralisation libérale dans l’éducation, statut d’EDF, Sécurité sociale, etc.) s’inspirent des injonctions de la Commission, de la BCE, elles-mêmes relais de la Banque mondiale, du Fonds monétaire international (FMI) ou de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).
On comprend que beaucoup, qu’ils se réclament de la gauche ou de la droite, ne soient pas enthousiasmés par une mise à plat des textes qui montrerait à l’opinion comment, sous couvert d’Europe, de bons docteurs tentent de mettre définitivement celle-ci sous purge libérale. Si l’Europe est malade, il appartient à ceux qui s’en font une autre idée que la chétive créature actuelle de lui redonner des couleurs.
(Notes
(1) Lire « Une convention européenne conventionnelle » et « Europe, une convention pour rien », respectivement dans Le Monde diplomatique de juillet 2002 et juillet 2003.
(2) Il s’agit du traité de Rome (1957), de l’Acte unique européen (1986) et des traités de Maastricht (1992), Amsterdam (1997) et Nice (2000).
(3) Le texte de la Convention a été publié tel quel, mais aussi dans trois ouvrages comprenant également des exégèses et des commentaires. On relèvera d’abord celui de Valéry Giscard d’Estaing, président de la Convention : La Constitution pour l’Europe, Fondation Robert Schuman/Albin Michel, Paris, 2003, 395 pages, 21,90 euros, qui comprend 75 pages d’introduction visant à éclairer et surtout galvaniser le lecteur, sans oublier de valoriser l’auteur.
Même démarche chez Olivier Duhamel, membre socialiste de la Convention. Dans Pour l’Europe. Le texte intégral de la Constitution expliqué et commenté (Seuil, Paris, 2003, 435 pages, 21,50 euros), qui comporte un excellent index, il reproduit notamment 146 pages de son journal personnel et incrimine par avance la « déplorable agressivité des populistes » qui pourraient trouver à redire au texte.
Le troisième ouvrage, Vers une Constitution européenne (10/18, Paris, 2003, 520 pages, 10 euros), est présenté et abondamment commenté, de manière sobre et factuelle, par le diplomate Etienne de Poncins. On regrettera cependant l’absence d’index.
(4) Elisabeth Guigou et Yann Saccucci, « Il faut sauver la Constitution européenne », Le Monde, 19 décembre 2003.
Majorité qualifiée ou minorité de blocage ?
La négociation de Bruxelles sur le projet de traité constitutionnel a principalement échoué en raison de l’opposition catégorique de l’Espagne et de la Pologne à un changement des règles de calcul de la majorité qualifiée fixées dans le traité de Nice, adopté en décembre 2000. Cette question, à première vue quelque peu ésotérique, renvoie aux pouvoirs respectifs des Etats dans la prise de décision, ou plutôt, comme on va le voir, dans l’empêchement d’une prise de décision. Pour simplifier, on peut dire que le Conseil (juxtaposition des représentants des gouvernements) est l’organe législatif de l’Union européenne dans tous les domaines. Dans certains d’entre eux (passés de 37 dans le traité de Nice à environ 80 dans le texte proposé par la Convention), mais pas les plus importants, il partage ce pouvoir avec le Parlement. C’est ce que l’on appelle la codécision.
En son sein, le Conseil décide soit à l’unanimité, ce qui confère à chacun de ses membres un droit de veto (57 cas dans le texte de la Convention, mais les plus cruciaux : fiscalité, régime linguistique, Sécurité sociale et protection sociale, défense, etc.), soit à la majorité qualifiée (une centaine de cas). C’est ici que les choses se compliquent...
Une décision prise à la majorité qualifiée signifie qu’un Etat peut lui être très hostile, mais qu’il devra s’y plier. Les gouvernements abordent donc cette question en envisageant, batteries de simulations sur ordinateur à l’appui, le type de coalition qu’ils pourront rassembler pour promouvoir une politique, mais encore davantage pour en empêcher une qui leur déplairait, afin de retrouver ainsi indirectement un droit de veto. Car la méfiance règne et les coalitions peuvent être très différentes selon les sujets (Nord contre Sud, « petits » pays contre « grands », « riches » contre « pauvres », bénéficiaires ou non de la politique agricole commune, libre-échangistes résignés ou frénétiques, atlantistes ou non, etc.).
Le projet de traité constitutionnel a le grand mérite de la simplicité : une décision est approuvée si elle réunit au moins la moitié des Etats (13 sur 25) représentant 60 % de la population de l’Union. Jusqu’au traité de Nice, il n’existait pas de clause démographique, la majorité qualifiée se calculant uniquement sur la base de 71,3 % du total du nombre de voix attribué à chaque Etat, qui variait lui-même de 2 pour le Luxembourg à 10 pour les quatre grands pays (Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni) et 8 pour l’Espagne.
Nice a introduit trois critères de décision qui se cumulent : une majorité d’Etats membres, un nombre de voix favorables qui se situe à 72,3 % du total, avec un recours possible si la majorité qualifiée représente moins de 62 % de la population de l’ensemble de l’Union. Ces critères vont être en vigueur dans l’Union à 25 de mai 2004 à 2009. Dans ce régime, une des questions principales est évidemment de savoir de combien de voix dispose chaque Etat, ce nombre tenant compte de sa démographie. A Nice, l’Espagne et la Pologne (environ 40 millions d’habitants) avaient décroché chacune 27 voix, contre seulement 29 à l’Allemagne (80 millions d’habitants), à la France, à l’Italie et au Royaume-Uni, Malte (moins de 400 000 habitants) fermant le ban avec 3 voix. Ce calcul donnait à Madrid et à Varsovie un statut de quasi-« grands » et leur conférait une capacité de blocage - mais la disparition du comptage par nombre de voix et l’abaissement du seuil démographique de 62 à 60 % leur en retirent une bonne partie. Pour ces deux capitales, et de manière caricaturale, le combat se résumait à « Nice ou la mort ! ».