Etat d’urgence : Le Conseil constitutionnel censure le dispositif des assignations à résidence

, par JACQUIN Jean-Baptiste

Les conseillers retoquent la procédure par laquelle le ministre de l’intérieur comptait demander l’autorisation de prolonger au-delà d’un an des mesures d’assignation liées à l’état d’urgence.

Le dispositif de la loi du 19 décembre 2016 pour permettre de prolonger les assignations à résidence au-delà d’un an dans le cadre de l’état d’urgence a été censuré, jeudi 16 mars, par le Conseil constitutionnel.

Les audiences devant quatre juges des référés du Conseil d’Etat prévues vendredi pour examiner les demandes d’autorisation du ministre de l’intérieur de renouveler les assignations à résidence de douze personnes devront être purement et simplement annulées.

Le Conseil constitutionnel avait été saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) portant sur l’article 2 de la cinquième loi de prorogation de l’état d’urgence et sur sa conformité avec la Constitution.

Cet article dispose qu’« une même personne ne peut être assignée à résidence pour une durée totale équivalant à plus de douze mois ». Il fait écho à la préoccupation de nombreux juristes, au premier rang desquels le vice-président du Conseil d’Etat, pour qui les assignations à résidence devaient être limitées dans le temps par le législateur.

Mais cette règle, nouvelle, est immédiatement suivie dans la loi par une exception qui permet au ministre de l’intérieur de « demander au juge des référés du Conseil d’Etat l’autorisation de prolonger une assignation à résidence au-delà de la durée mentionnée au douzième alinéa [douze mois] ».

Contraire à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen

Le Conseil constitutionnel estime que la nature d’une assignation à résidence ne change pas avec sa durée. Même au-delà de douze mois, il la qualifie de restriction de liberté, donc relevant du contrôle a posteriori du juge administratif, et non d’une mesure privative de liberté, nécessitant une autorisation préalable du juge judiciaire.

Ce que les avocats de Sofiyan I., Bruno Vinay et Patrice Spinosi, avaient plaidé à l’audience du 7 mars devant les neuf membres de cette haute institution de la République.

C’est la procédure d’autorisation que le Conseil constitutionnel censure aujourd’hui, l’estimant contraire à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, « qui garantit notamment le droit à un recours juridictionnel effectif ».

De fait, selon le nouveau dispositif, le ministre de l’intérieur devait solliciter l’autorisation du Conseil d’Etat pour prolonger une telle mesure restrictive de liberté au-delà de douze mois. Or, en cas d’autorisation, et donc de prolongation, les personnes assignées ont le droit, comme tout un chacun, de contester la légalité de la décision devant les juridictions administratives.

In fine, la loi demandait au Conseil d’Etat « d’autoriser, par une décision définitive et en se prononçant sur le fond, une mesure d’assignation à résidence sur la légalité de laquelle il pourrait ultérieurement avoir à se prononcer comme juge en dernier ressort », peut-on lire dans la décision du Conseil constitutionnel. Autrement dit, le Conseil d’Etat se retrouvait juge et partie, ce qui n’est pas vraiment le principe d’une bonne justice.

Une triple réserve d’interprétation

Les gardiens de la Constitution ont décidé, en outre, que cette censure prenait un effet immédiat. Résultat, c’est au ministère de l’intérieur de prendre ses responsabilités et d’assumer seul la décision extrajudiciaire autorisée par l’état d’urgence d’assigner à résidence une personne plus d’un an.

Celle-ci pourra bien sûr exercer son droit de recours devant le juge administratif. L’autorisation préalable du Conseil d’Etat apparaissait ainsi comme une garantie apportée au ministre de l’intérieur, mais pas aux personnes assignées à résidence.

Ce droit au recours sera d’autant moins une formalité que le Conseil constitutionnel formule une triple réserve d’interprétation pour qu’une mesure d’assignation de plus d’un an, censée être bannie par la loi du 19 décembre 2016, puisse néanmoins être prolongée pour des périodes limitées à trois mois.

Il faudra en premier lieu que « le comportement de la personne en cause [constitue] une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics ». Une définition qui va très au-delà de ce que le législateur avait prévu. De plus, écrit l’institution présidée par Laurent Fabius, « l’administration doit être en mesure de produire des éléments nouveaux ou complémentaires de nature à justifier la prolongation de la mesure d’assignation à résidence ». La encore, MM. Vinay et Spinosi s’étaient inquiétés de ce qu’aucun élément nouveau ne soit nécessaire pour prolonger une telle mesure.

Dernière exigence imposée à l’occasion de la censure partielle, le ministre de l’intérieur, et le juge administratif qui contrôlera sa décision, devront « tenir compte dans l’examen de la situation de la personne concernée, de la durée totale de son placement sous assignation à résidence, des conditions de cette mesure et des obligations complémentaires dont celle-ci a été assortie ». Patrice Spinosi, avocat de la Ligue des droits de l’homme, se félicite de « cette grande victoire du droit ».

Jean-Baptiste Jacquin
Journaliste

* LE MONDE | 16.03.2017 à 18h00 • Mis à jour le 17.03.2017 à 06h42
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 Le ministre de l’intérieur renonce à prolonger certaines assignations à résidence

Selon les informations du « Monde », au moins huit personnes concernées par cette mesure depuis plus d’un an, dans le cadre de l’état d’urgence, seront « affranchies » le 20 mars.

Sans attendre la décision que le Conseil constitutionnel doit rendre jeudi 16 mars, en fin de journée, sur les assignations à résidence de longue durée, le ministre de l’intérieur a renoncé, selon nos informations, à prolonger cette mesure de l’état d’urgence pour au moins huit personnes qui en font l’objet depuis plus d’un an. Le ministère se refuse à confirmer ou à commenter nos informations, alors qu’il sollicitera, vendredi 17 mars, l’autorisation du juge des référés du Conseil d’Etat de prolonger l’assignation à résidence de douze personnes.

Sur les soixante-huit personnes actuellement sous le coup d’une assignation à résidence au titre de l’état d’urgence, vingt à vingt-cinq le sont depuis plus d’un an. Celles qui ne sont pas parmi les douze convoquées le 17 mars au Conseil d’Etat verront leur assignation à résidence automatiquement prendre fin lundi 20 mars. Aucune explication n’est donnée par la Place Beauvau.

Les cas ne sont pas tous identiques. Ainsi, Sofiyan I., qui est à l’origine de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) sur l’article 2 de la loi du 19 décembre 2016 – tranchée aujourd’hui –, sera affranchi de cette mesure de police administrative dès lundi 20 mars. Il l’a appris par défaut, le renouvellement de la mesure n’ayant pas été demandé. La justice prendra, ou plus exactement reprendra, immédiatement le relais.

Du bracelet électronique à l’assignation

En effet, lorsqu’il a fait l’objet d’une assignation à résidence, dès le 15 novembre 2015, quelques heures après l’attentat au Bataclan, à Paris, Sofiyan I. était déjà sous le coup d’une mesure d’aménagement de peine et portait un bracelet électronique. Ce dispositif, pourtant plus coercitif que l’assignation à résidence, a été suspendu pour s’éclipser devant la contrainte extrajudiciaire de l’état d’urgence.

Après seize mois d’assignation qui l’ont obligé, compte tenu des trois pointages quotidiens, à démissionner de son emploi en CDI – qui était pourtant une obligation imposée par la justice –, il va retrouver le juge d’application des peines. Soit il est de nouveau placé sous bracelet électronique le 20 mars pour exécuter la fin de sa peine ; soit l’aménagement de peine est caduc car il n’a plus d’emploi, et il devra aller en prison.

Le cas de Mme F. est différent. Assignée à résidence en tant que femme de « terroriste », son dossier serait pratiquement vide. Mariée par l’intermédiaire de Skype avec une personne détenue dans une affaire de terrorisme, elle a fait l’objet d’une assignation en raison de cette relation suspecte. Mais la jeune femme, peut-être mal conseillée, n’a formé aucun recours, comme la loi l’y autorise.

Ainsi, contrairement à la plupart des autres personnes soupçonnées par les services de renseignement de représenter « une menace », Mme F. n’a jamais vu son dossier examiné par un juge administratif ou par le juge des référés du Conseil d’Etat. Or, plusieurs dizaines d’assignations ont été suspendues à l’occasion de ces examens, quand le ministère de l’intérieur ne renonçait pas de lui-même à la confrontation devant la juridiction administrative, faute d’éléments solides dans le dossier.

Le paradoxe de la situation

Il est probable que certains des « affranchis » du 20 mars entrent dans cette catégorie des cas considérés par la direction des libertés publiques de la Place Beauvau comme insuffisamment étayés pour risquer un étalage en audience publique au Conseil d’Etat. D’autres pourraient en revanche se trouver « judiciarisés ». Car c’est l’un des objectifs assumés de l’état d’urgence : se situer au niveau de la prévention d’un éventuel passage à l’acte terroriste, et prendre des mesures conservatoires le temps de nourrir un dossier.

Des contacts ont ainsi eu lieu ces dernières semaines entre les services de l’intérieur et le parquet antiterroriste de Paris afin de chercher le moyen d’ouvrir une procédure judiciaire concernant ces personnes. C’est le paradoxe de la situation. Une assignation qui dure plus d’un an signifie que ces personnes font partie de celles considérées par les services de renseignement parmi les plus dangereuses.

Mais pendant tout ce temps, aucun élément susceptible de justifier l’ouverture d’une procédure judiciaire à leur encontre n’a été validé, malgré la volonté partagée par l’intérieur et le parquet de judiciariser le plus en amont possible les velléités terroristes.

Jean-Baptiste Jacquin
Journaliste

* LE MONDE | 16.03.2017 à 16h02 • Mis à jour le 16.03.2017 à 16h32 :
http://www.lemonde.fr/societe/article/2017/03/16/le-ministre-de-l-interieur-renonce-a-prolonger-certaines-assignations-a-residence_5095665_3224.html


 La constitutionnalité des assignations à résidence au long cours attaquée

Le Conseil d’Etat est saisi en référé d’une question prioritaire de constitutionnalité sur la loi du 19 décembre prorogeant l’état d’urgence jusqu’en juillet.

La cinquième loi de prolongation de l’état d’urgence voit sa constitutionnalité contestée devant le juge des référés du Conseil d’Etat, jeudi 12 janvier. Une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) devait être soulevée à l’audience du matin par un homme assigné à résidence de façon ininterrompue depuis le 15 novembre 2015, soit quatorze mois.

Le Conseil d’Etat, qui a jusqu’ici systématiquement transmis au Conseil constitutionnel les QPC sur l’état d’urgence dont il était saisi, ne devrait pas changer de ligne. C’est ainsi que se corrige au fur et à mesure la mise en œuvre de ce régime d’exception maintes fois modifié par le législateur depuis son instauration dès la nuit des attentats du 13 novembre 2015.

Mesure « privative de liberté »

L’innovation de la loi du 19 décembre 2016, dont la conformité à la Constitution n’a pas encore été vérifiée, est de s’être penchée sur le cas des personnes assignées à résidence depuis plus d’un an. Car, de l’avis des élus, la durée de la mesure en change la nature.

Le Conseil d’Etat lui-même, dans son avis du 8 décembre sur le projet de loi du gouvernement, écrivait que « la succession des prorogations de l’état d’urgence peut conduire à des durées d’assignation à résidence excessives au regard de la liberté d’aller et venir ». Il avait en conséquence recommandé de les limiter à douze mois. A cette date, 47 des 96 personnes encore sous le coup d’une assignation l’étaient depuis un an ou plus.

La loi prévoit désormais qu’« une même personne ne peut être assignée pour une durée totale équivalant à plus de douze mois ». Mais elle permet néanmoins au ministère de l’intérieur, après autorisation du juge des référés du Conseil d’Etat, de prolonger la mesure. Or pour Bruno Vinay, l’avocat de Sofiyan I., en inscrivant le principe d’une limitation à douze mois le législateur reconnaît de fait qu’au-delà la mesure devient « privative de liberté », et non plus « restrictive de liberté ». Autrement dit, c’est au juge judiciaire de l’autoriser, conformément à l’article 66 de la Constitution, et non au juge administratif.

« Absence de garantie légale »

A l’appui de la procédure de QPC qui permet à tout citoyen de s’assurer de la conformité à la Constitution d’un article de loi qui lui est opposé, M. Vinay estime que le législateur n’a pas rempli son office en ne prévoyant aucune « condition claire et objective permettant de déroger à la durée maximale de l’assignation ». Ce qui, selon lui, caractérise une « atteinte injustifiée et disproportionnée à la liberté d’aller et venir ». De fait, « aucun élément de fait nouveau » n’est nécessaire à l’administration qui « peut souverainement maintenir une mesure de police administrative faisant constamment référence aux mêmes motifs ».

La loi a ainsi prévu une mesure transitoire qui permet à la Place Beauvau de prolonger des assignations pendant quatre-vingt-dix jours sans solliciter le feu vert du Conseil d’Etat. Bref, un texte qui régit dans les mêmes termes le principe et l’exception traduirait « une absence manifeste de garantie légale ». La Ligue des droits de l’homme, représentée par Patrice Spinosi, devait intervenir en soutien de cette QPC devant le juge du Palais-Royal.

Le cas de Sofiyan I, assigné de 31 ans, illustre par ailleurs le risque de conflit entre mesures judiciaires et mesures de police administrative. Ce Français avait été condamné en décembre 2014 à cinq ans de prison, dont deux avec sursis assorti d’une mise à l’épreuve de trois ans, pour avoir participé à la création en 2012 d’une filière d’acheminement de combattants djihadistes vers le Mali.

Le 29 septembre 2015, la mise en œuvre de son reliquat de peine (un an et dix mois) fait l’objet d’un aménagement avec le placement sous bracelet électronique. Ses capacités de réinsertion sont considérées comme fortes alors qu’il a un emploi à mi-temps en CDI. Les horaires des sorties autorisées sont extrêmement restreints en dehors de celles qui sont nécessaires à son emploi.

Arrivent l’état d’urgence et son assignation dès le 15 novembre. Les convocations plusieurs fois par jour à heures fixes au commissariat ne tiennent pas compte de son travail, duquel il est contraint de démissionner. « On a remplacé une peine judiciaire destinée à accompagner et surveiller la réinsertion afin de limiter le risque de récidive par une mesure administrative, moins contraignante en termes de surveillance et d’obligations, mais destructrice en termes de réinsertion », explique M. Vinay. L’obligation de travail et la surveillance GPS du bracelet électronique décidées par la justice ont dû être abandonnées. L’avocat constate le « caractère contradictoire voire incohérent » d’une telle assignation à résidence.

60 assignés à résidence au 12 janvier

Selon le ministère de l’intérieur, 52 assignations avaient été renouvelées le 20 décembre 2016 à l’occasion de la cinquième prorogation de l’état d’urgence, tandis que 35 étaient « libérées ». Place Beauvau, on explique que la baisse résulte de l’examen de situations individuelles et « ne traduit ni une réduction de l’activité en matière de prévention du terrorisme, ni une diminution de l’état de la menace qui reste très forte ».

Jean-Baptiste Jacquin
Journaliste

* http://www.lemonde.fr/police-justice/article/2017/01/12/la-constitutionnalite-des-assignations-a-residence-au-long-cours-attaquee_5061432_1653578.html


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