Lorsqu’en 1993 les dirigeants des Etats-Unis, du Canada et du Mexique signent l’Accord de libre échange nord-américain (ALENA) [1], ils assurent que la réduction des tarifs douaniers et la protection des investissements va accélérer la croissance, créer des emplois, renforcer la démocratie et permettre au Mexique de rejoindre le niveau de vie du « premier monde ».

Dix ans après l’entrée en vigueur de ce traité, les données empiriques sont loin de valider ces pronostiques optimistes [2] . On a certes observé une augmentation spectaculaire des échanges commerciaux et des flux transnationaux d’investissements, mais les indicateurs économiques ne permettent pas de mettre en évidence une relation mécanique entre libre échange et prospérité tandis que les indicateurs sociaux sont pour la plupart très négatifs. D’autre part, le processus de libéralisation dans lequel s’inscrit l’ALENA a entraîné une polarisation croissante entre et au sein de ces nations.

Au-delà de la dynamique économique et sociale observée, l’ALENA initie une régression démocratique considérable en mettant en œuvre une nouvelle définition extensive du concept d’expropriation. Dans son chapitre 11, le traité donne la priorité au droit des investisseurs étrangers à réaliser les profits anticipés sur le droit des communautés locales ou nationales à réguler les économies en fonction de considérations sociales ou environnementales.

 Dynamique économique ambivalente et régression sociale

La disposition de l’ALENA généralement mise en avant est la libéralisation des échanges. Basé sur l’idéologie de l’efficience du marché, son postulat théorique est celui du libre échangisme classique : en supprimant les barrières douanières, la compétition économique va conduire à une spécialisation de chacune des économies sur les activités où elles sont les plus compétitives. L’accroissement de la productivité globale qui est censé en résulter doit conduire à une amélioration du bien-être.
Le bilan de dix ans d’ALENA, ne confirme pas ces postulats. En ce qui concerne le rythme de croissance du PIB par habitant - critère discutable et produit de déterminations multiples, les chiffres du Mexique et du Canada ont été relativement faibles. Au Mexique, avec un taux de moins de 1% par an contre un rythme de 7 % pour la Chine sur la même période, le moins que l’on puisse dire est que l’ALENA n’a pas produit la dynamique promise pour faire accéder ce pays au « premier monde ».

Si on considère le critère de la productivité dans le secteur manufacturier, le graphique ci-dessous [3] montre qu’il y a eu une dynamique certaine, en tous cas au Mexique et aux Etats-Unis, mais étant donné la rigueur salariale qu’illustre la baisse du coût du travail, ce sont essentiellement les patrons qui en ont profité.

L’intensification de la concurrence due à la libéralisation des échanges a conduit à une dégradation très nette de la situation de la majorité des salariés et à l’accroissement des inégalités.

Aux Etats-Unis, les salaires réels sont restés à peu près stables depuis 1994 mais derrière cette moyenne se cachent des disparités énormes : tandis que les plus qualifiés ont vu leur salaire progresser, les trois-quarts des salariés, ceux qui ne sont pas diplômés d’université, ont vu les leurs diminuer de 12 %. Plus d’un million d’emplois industriels stables et assortis d’une protection sociale de qualité ont été détruits tandis que la plupart des emplois créés se situent dans le secteur des services et sont généralement précaires. Parallèlement, les employeurs ont massivement usé de la menace de délocalisation pour affaiblir le pouvoir de négociation des syndicats et contrer leurs revendications [4] .

Au Canada on observe la même tendance à la précarisation du travail et à l’accroissement des inégalités. En ce qui concerne le cas mexicain, la convergence des niveaux de vie annoncée ne s’est pas produite, bien au contraire : depuis 1994, les écarts de revenus entre les Etats-Unis et le Mexique se sont accrus de près de 10 %. Le niveau des salaires réels du secteur manufacturier s’établit aujourd’hui à 60 % de celui de 1980 et plus de la moitié des emplois créés pendant l’ALENA ne bénéficient d’aucune protection sociale.

 La mutation mexicaine

C’est le Mexique qui a connu la transformation la plus spectaculaire de son économie dans la période récente. La stratégie de libéralisation entreprise en 1988 puis l’ALENA ont entraîné le démantèlement du modèle corporatiste/paternaliste associé à la domination du PRI [5]. L’essentiel de la croissance sur cette période résulte d’un modèle d’importations pour la réexportation de biens manufacturés qui ne se limite pas aux maquiladoras [6]. Le Mexique est ainsi devenu un important fournisseur de l’industrie américaine à bas coût et non pas une économie productive indépendante. La polarisation géographique du pays a été accentuée car les entreprises concernées se sont concentrées dans la partie Nord du pays. D’autre part, les revenus générés pour les budgets publics par les industries exportatrices ont été presque nuls en raison de l’absence de droit de douane et de la faiblesse des niveaux d’imposition. Faiblesse des salaires, absence de recettes publiques, domination du commerce intrafirme : il n’y a quasiment pas eu d’effets positifs induits par la très forte dynamique de l’activité manufacturière exportatrice.

Dans le même temps, les dirigeants du pays ont consenti à un choc extrêmement violent dans les campagnes où vivait près du tiers de la population mexicaine. Pour participer à l’ALENA, le Mexique a dû amender la constitution post-révolutionnaire de 1917 qui interdisait la vente des terres aux étrangers et mettait en place une gestion collective de la terre dans le cadre des Ejidos qui garantissaient aux indigènes et aux paysans un droit d’usage sur de petites parcelles qui ne pouvaient être vendues. Une fois le traité entré en vigueur, les exploitations mexicaines se sont retrouvées en concurrence avec celles plus modernes et plus subventionnées des Etats-Unis. Cela a eu pour conséquence un accroissement très net de la dépendance alimentaire du pays et la disparition de 1,78 millions d’emplois [7]. La pauvreté a sensiblement augmenté dans les campagnes et touche désormais près de 70 % de la population rurale. En dépit de cette profonde transformation du secteur agricole, les citadins n’en ont tiré pratiquement aucun bénéfice puisque la pression à la baisse sur les prix payés aux producteurs n’a pas été répercutée sur les prix à la consommation.

Une subordination croissante des économies voisines aux Etats-Unis
C’est bien sûr en matière commerciale que les résultats de l’ALENA sont les plus spectaculaires avec une croissance des échanges entre les trois pays de 115 % entre 1994 et 2001. Cette augmentation s’est traduite par une aggravation du déficit commercial déjà abyssal des Etats-Unis et par une dépendance accrue du Mexique et du Canada vis-à-vis de leur puissant voisin en matière de débouchés . Ce rapport de force explique que les Etats-Unis ont pu prendre à plusieurs reprises des mesures protectionnistes unilatérales.

L’asymétrie majeure entre les Etats-Unis et les pays voisins s’est également aggravée du fait de la croissance de l’investissement direct étranger. Ainsi, entre 1994 et 2001, les entreprises états-uniennes ont acheté 3008 entreprises au Canada tandis que les Canadiens n’ont pris le contrôle que de 697 compagnies états-uniennes. Et si aux Etats-Unis aucune industrie n’est majoritairement sous le contrôle du capital étranger, la dernière décennie a en revanche été le théâtre d’une véritable dénationalisation du capital au Mexique. Cinq des six plus importantes entreprises exportatrices sont aujourd’hui à capital 100 % étranger ainsi que la plupart des chaînes de la grande distribution. Les principales banques, à une seule exception, sont également toutes des filiales de groupes étrangers, ce qui explique sans doute que le Mexique est aujourd’hui le pays où le secteur financier bénéficie de la meilleure profitabilité avec un niveau de risque minimal [8].

La quasi-totalité de l’investissement direct étranger (IDE) correspond ainsi à l’achat d’entreprises déjà existantes et non à de nouveaux investissements. Cela signifie que la croissance de l’IDE n’est pas mécaniquement synonyme de modernisation. Par contre, il implique la rupture des chaînes productives nationales et la soumission d’une partie croissante de l’appareil productif aux critères de gestion de multinationales étrangères, critères indifférents aux conséquences locales de leurs décisions.

 Des droits exorbitants pour les investisseurs

Dans le cadre des négociations de l’ALENA des questions comme la liberté de circulation des personnes ou la mise en place de mécanismes de régulation économique communs n’ont pas été évoquées. En revanche, les milieux d’affaire ont vu déboucher une de leurs revendications les plus extravagantes avec le chapitre consacré à la protection des investissements. Ce texte prévoit en effet que les firmes étrangères lésées par une modification des conditions de l’activité économique dans un pays pourront obtenir réparation auprès de l’Etat concerné. Des tribunaux internationaux dont les débats se déroulent à huis clos et qui n’ont aucune obligation de transparence sont chargés de trancher les litiges.

Dans une enquête passionnante publiée dans The Nation en octobre 2001, William Greider montre que l’aspect le plus choquant du chapitre 11 n’est pas le caractère opaque de la procédure mais la redéfinition extensive des droits de propriété [9]. Cette innovation juridique extrêmement puissante est dérivée d’une réinterprétation radicale du 5^e amendement de la constitution états-unienne (« ...nor shall private property be taken for public purpose without just compensation ») popularisée par des fondations conservatrices dans les années 1980 à travers le concept de « regulatory takings ». Les régulations économiques, sociales, environnementales ou de sécurité décidées par l’Etat sont considérées comme des expropriations indirectes pour lesquelles les propriétaires lésés doivent être indemnisés de la même manière que l’Etat dédommage les propriétaires des terrains sur lesquels une autoroute va être construite. Puisque toute nouvelle régulation est susceptible d’affecter d’une manière ou d’une autre les actifs privés, cette doctrine peut potentiellement réduire à l’extrême la conception moderne du gouvernement. L’objectif avoué de ses promoteurs est de restaurer la primauté de la propriété privée sur le droit du gouvernement à légiférer quelle que soit la justification de son action.

Conscients des bouleversements qu’impliquent cette position, les cours de justice états-uniennes et le congrès ont toujours refusé de suivre ce raisonnement. Ce que les conservateurs n’ont pu obtenir dans le cadre des institutions des Etats-Unis s’est finalement imposé lors des négociations de l’ALENA, sous l’administration de Bush père.

Une trentaine de plaintes ont déjà été déposées dans le cadre du chapitre 11 [10]. Parmi les cas résolus, on peut citer l’indemnisation à hauteur de 15,6 millions de dollars US de la firme états-unienne Metaclad par le gouvernement mexicain suite au refus d’autorisation de réouverture d’une décharge de produits toxiques qui contaminait les eaux locales. Dans une affaire portant sur un additif au carburant, le gouvernement canadien a à la fois versé 13 millions de dollars US à la firme états-unienne Ethyl et renoncé à l’interdiction de ce produit nocif. Parmi les affaires en cours d’examen, on compte un autre cas portant sur un additif aux carburants cancérigène, une demande d’indemnisation de 13 milliards de dollars ( !!!) de la part d’une firme canadienne suite à une réglementation états-unienne sur les déchets nucléaires mais aussi une plainte de la compagnie UPS contre le monopole de la poste canadienne sur les lettres. Ce dernier exemple montre que le chapitre 11 peut aussi être utilisé par les multinationales pour attaquer les services publics.

Le texte de l’ALENA n’envisage pas formellement que des compagnies puissent empêcher qu’une loi soit adoptée, mais en activant le principe selon lequel les Etats doivent « payer pour réguler » les multinationales disposent d’un outil extrêmement dissuasif pour bloquer les projets qui menacent leurs intérêts. Par la simple menace du recours au chapitre 11, les géants du tabac états-uniens R.J. Reynolds et Philip Morris ont ainsi convaincu le gouvernement canadien de renoncer à l’emballage en blanc des paquets de cigarettes. C’est la représentante du commerce sous l’administration Bush I^er - chargée à l’époque du suivi des négociations de l’ALENA et passée ensuite dans le secteur privé - qui s’est chargée de faire passer le mot au gouvernement canadien.

En imposant des règles spécifiques de protection des IDE, le chapitre 11 introduit une discrimination positive en faveur des investisseurs étrangers puisque ceux-ci peuvent exiger des dédommagements en contrepartie des régulations qui lèsent leurs intérêts, ce que ne peuvent faire les nationaux. A terme, cette contradiction entre les niveaux juridiques devra être résolue soit par une modification du traité, soit par une modification des lois ou de la jurisprudence des Etats concernés. En attendant, l’offensive des « regulatory takings » continue. Elle a été contrée une fois avec la mise au placard de l’Accord Multinational sur l’Investissement (AMI) mais elle se poursuit dans l’enceinte de l’Organisation Mondiale du Commerce et dans le cadre des négociations de la Zone de Libre-Echange des Amériques (ZLEA) avec une forte pression des multinationales. Ainsi, juste avant le Sommet des Amériques de Québec en avril 2001, le représentant du commerce de l’administration Clinton, Robert Zoellick, a reçu une lettre signée par 29 des plus importantes compagnies états-uniennes dans laquelle elles exigeaient l’extension lors des négociations toujours en cours de la ZLEA, des mécanismes de l’ALENA les protégeant « contre les régulations qui diminuent la valeur des actifs des investisseurs ».

Comme le résume le très modéré prix Nobel d’économie Joseph Stiglitz, « le fait est que l’ALENA étouffe les possibilités de régulation publique, peu importe ce qu’il en coûte à l’environnement, à la santé ou à la sécurité » [11]. Le chapitre 11 véhicule ainsi une vision extrêmement réactionnaire et unilatérale des droits de propriété entendus comme exclusivement privés et donne aux milieux d’affaires de nouvelles armes juridiques qui se situent au-delà de tout contrôle démocratique.

 Conclusion

Une décennie d’ALENA a permis une forte croissance du commerce entre les pays concernés et de l’investissement direct étranger. Pour les populations cependant, cette dynamique ne s’est traduite par aucune amélioration de leur sort, bien au contraire. L’accentuation de la compétition a entraîné une précarisation croissante de leur situation ainsi qu’une réduction des revenus pour la majorité, concomitante avec une forte croissance des inégalités.

Parallèlement, l’accentuation de l’interdépendance commerciale et les flux d’investissement se traduisent par une subordination croissante des économies canadienne et, surtout, mexicaine à l’égard de leur puissant voisin, sans que l’on observe la convergence promise des standards de vie.

Les promoteurs de l’ALENA hier et de la ZLEA aujourd’hui mettent en avant une affinité élective entre libre échange et démocratie mais ces accords conduisent surtout à vider la démocratie de toute substance. Ce n’est plus la question commerciale mais celle des investissements qui est aujourd’hui au centre de la mondialisation capitaliste et, comme on l’a vu à travers la discussion sur le chapitre 11, l’ALENA est beaucoup plus qu’un simple accord de libéralisation des échanges. En établissant une supériorité des droits du capital sur ceux de l’expression souveraine des peuples, le traité prend la force d’une constitution économique. C’est ainsi un outil dont la finalité est de permettre une continuité de la stratégie économique néolibérale en dépit des « risques » propres à toute alternance dans le cadre d’un processus électoral ouvert. Succédant à des décennies d’autoritarisme en Amérique latine, ce type d’accord semble se présenter pour les multinationales comme une forme d’assurance contre les risques de changements qu’induit la démocratie représentative.

NOTES :

[1] Le texte de l’accord se trouve sur le site du secrétariat de l’ALENA. http://www.nafta-sec-alena.org

[2] L’Alliance Sociale Continentale a publié un ouvrage collectif très complet sur le bilan d’une décennie d’ALENA intitulé Lecciones del TLCAN : el alto costo del libre commercio, Mexico, novembre 2003.

[3] Tiré de John W. Foster y John Dillon, « El TLCAN en Canada : la época de una supra-constitución », in Lecciones del TLCAN : el alto costo del libre commercio, op. cit.

[4] Public Citizen, « The Ten Year Track Record of NAFTA : US worker’s jobs, wages and economic security », http://www.citizen.org/documents/NAFTA_10_jobs.pdf

[5] Parti Révolutionnaire Institutionnel au pouvoir depuis les années 1920.

[6] Enrique Dussel Peters, « La estrategia de desarrollo mexicana desde los noventa : un modelo a seguir para el resto de América Latina ? », en Claudio Maggy y Dirk Messner (eds), Modelos de desarrollo nacionales y desafios de la globalización. Los casos de Chile, Cuba y México, INEF-Report 56, Duisburg, pp. 6-26.

[7] Manuel Angel Gomez Cruz y Rita Schwentesius Rindermann, « Impacto del TLCAN en el sector agroalimentario mexicano : evaluación a 10 años », in Lecciones del TLCAN : el alto costo del libre commercio, op. cit.

[8] Roberto Gonzalez Amador, « BM : en Mexico los bancos hacen el mejor negocio con el menor riesgo », La Jornada, jeudi 22 janvier 2004.

[9] William Greider « The Right and US Trade Law : Invalidating the 20th Century, » The Nation, 15 octobre 2001.

[10] Karen Hausen-Kuhn, Sarah Anderson y John Foster, « Las reglas para inversiones amenazan la democracia en los tres países“, in Lecciones del TLCAN : el alto costo del libre commercio, op. cit.

[11] Joseph E. Stiglitz , “The Broken Promise of NAFTA”, The New York Times, 6 janvier 2004.