Quelle est l’ampleur du passage aux panneaux solaires ?

Il est difficile de répondre à cette question, car la plupart de la capacité solaire est hors réseau, et (à ma connaissance), personne ne réglemente ni ne compte ces panneaux.

Le solaire connecté au réseau est réglementé et comptabilisé. Il s’est étendu au moins sept fois au cours des trois dernières années. En juin 2024, le régulateur national de l’électricité comptait 2498 mégawatts de capacité solaire connectée au réseau, contre 1317 MW en juin 2023 et 347 MW en 2021. [1]

Ces panneaux étaient répartis sur 158 000 installations distinctes. Ensemble, ils ont exporté 828 gigawattheures (GWh) d’électricité vers le réseau au cours de l’année jusqu’à juin 2024, contre 482 GWh au cours de l’année jusqu’à juin 2023 et 151 GWh au cours de l’année jusqu’à juin 2022 – une augmentation de plus de cinq fois. [2]

Ces exportations d’électricité sont inférieures aux importations d’électricité du réseau pour ces 158 000 clients. Et elles ne représentaient qu’une infime proportion de l’électricité totale du réseau, moins de 1 %. Mais l’électricité produite par les panneaux et consommée par leurs propriétaires n’est pas mesurée, et est probablement beaucoup plus importante que les exportations.

L’échelle du solaire hors réseau peut être évaluée approximativement. Déjà en 2019, un document du ministère de l’Énergie rapportait qu’environ 2,5 GW de panneaux solaires avaient été importés au cours des cinq années précédentes. Seuls 430 MW de ce total ont été utilisés dans des fermes solaires à l’échelle des services publics. Le ministère estimait que le reste était utilisé pour « l’autoproduction » par les ménages ou les entreprises, ou les micro-réseaux. [3]

Il est clair, d’après le niveau des importations de panneaux solaires indiqué dans les données douanières, que le nombre d’installations est susceptible de continuer à augmenter. Les importations étaient de 2,8 GW en 2022, 5 GW en 2023 et 13 GW au premier semestre 2024, [4] pour un total cumulé de plus de 20 GW.

À la mi-2024, il semblait qu’environ 8 GW de cette capacité avaient été installés, 5 GW hors réseau et jusqu’à 3 GW avec une connexion au réseau. [5] Au moins autant pourrait être en cours d’installation.

Si la plupart de ces panneaux sont installés, ils pourraient remplacer une part importante de la capacité de production d’électricité du Pakistan, qui est de 41 GW. Elle est dominée par le charbon et le gaz (52 %), l’hydroélectricité (25 %) et le nucléaire (17 %), l’éolien, la biomasse et le solaire représentant 3,6 %. [6]

La capacité du Pakistan est chroniquement sous-utilisée, avec entre un tiers et la moitié inutilisée en 2022-24. [7] Une politique rationnelle basée sur les besoins de la population pakistanaise chercherait à fermer le plus rapidement possible les centrales à charbon et à gaz coûteuses et peu utilisées.

Gardez à l’esprit, cependant, que les différents facteurs de capacité (qui mesurent la production réelle de la capacité de génération, en proportion de la production maximale techniquement possible) signifient que 1 GW de capacité solaire ou éolienne ne remplace pas 1 GW de capacité thermique ou nucléaire.

À une extrémité de l’échelle, les centrales nucléaires fonctionnent généralement sans interruption sauf pour les réparations ; à l’autre extrémité, les centrales solaires cessent de produire une fois par jour pendant jusqu’à une demi-journée, pendant les heures d’obscurité. Les facteurs de capacité moyens pondérés mondiaux sont de 48 % pour les centrales alimentées aux combustibles fossiles, 81 % pour le nucléaire, 45 % pour l’hydroélectricité, 23 % pour l’éolien et 12 % pour le solaire. [8]

Pourquoi le Pakistan paie-t-il pour une capacité de centrale électrique qu’il n’utilise pas, alors que toutes ces personnes n’ont pas l’électricité dont elles ont besoin ?

En résumé, parce que (a) le réseau électrique est chroniquement mal géré et sous-financé ; (b) cela a conduit à la sous-utilisation de centrales électriques relativement nouvelles avec des contrats de capacité coûteux, parfois parce que les connexions au réseau ne sont pas assez bonnes, tandis que des centrales plus anciennes, gourmandes en carburant, sont maintenues en activité ; (c) cela a à son tour rendu le Pakistan plus dépendant des combustibles fossiles importés coûteux ; et (d) les décisions d’investir dans l’extension du réseau, et de le rendre plus sûr et plus fiable, n’ont pas été mises en œuvre.

a. Le problème des paiements de capacité, qui a amené le secteur de l’électricité au bord de la faillite, est dû à la « sous-utilisation des centrales efficaces » qui doivent toujours être payées, à la surutilisation des centrales vieillissantes et aux « contraintes de transmission », a averti le régulateur de l’électricité NEPRA dans son rapport de 2023. Il s’agissait d’une « défaillance systémique dans la planification et le développement des infrastructures ». Au lieu de maintenir les anciennes centrales en activité, « les investissements devraient être orientés vers la construction d’un réseau robuste ». [9]

Le rapport de la NEPRA montre que l’infrastructure de transmission du Pakistan (c’est-à-dire les câbles à grand volume et longue distance) ne peut tout simplement pas transporter efficacement l’électricité des nouvelles centrales vers les centres de demande. Une évaluation cinglante de l’Institut pakistanais d’économie du développement pointe « des lignes de transmission surchargées, une capacité inadéquate des transformateurs électriques et des pannes de lignes de transmission » – et conclut qu’une « refonte complète » de la National Transmission and Dispatch Company qui exploite la transmission est nécessaire. « Nous avons besoin d’une NTDC indépendante, libre d’ingérence politique, gouvernée par un conseil de professionnels qualifiés. » [10]

Dans les compagnies de distribution qui gèrent les réseaux locaux, les pertes techniques et de distribution (dont certaines sont en fait des vols) sont proches de 20 %, comparées à une référence internationale de 10 % – bien que la NEPRA avertisse que les entreprises utilisent ces pertes comme « prétexte » pour justifier un délestage excessif (coupures de courant). [11] Le régulateur a également mis en évidence l’environnement de sécurité médiocre dans les sociétés de distribution, répertoriant 196 accidents mortels au cours de l’année se terminant en juin 2022, et 163 accidents mortels au cours de l’année se terminant en juin 2023. Le syndicat des travailleurs de l’électricité affirme qu’il y a une pénurie désespérée de personnel qualifié et une formation à la sécurité inadéquate. [12]

b. Au milieu des années 2010, tous ces problèmes avec le réseau étaient bien connus. Mais le gouvernement a abordé la pénurie apparente d’approvisionnement en électricité – qui aurait pu être largement surmontée en améliorant l’efficacité du réseau – en commandant la nouvelle génération de centrales électriques à combustibles fossiles principalement détenues par des Chinois. Un long rapport d’un économiste de la Banque mondiale, publié en 2019, remettait en question la « sagesse conventionnelle » selon laquelle davantage de capacité de production d’électricité était nécessaire : en plus des pertes d’électricité excessives dans le réseau, un cinquième de la capacité de production disponible n’était pas opérationnel en 2014. [13]

c. Le Pakistan dépend fortement du charbon et du gaz importés : sa crise monétaire et les fortes augmentations des prix mondiaux l’ont durement touché au cours des trois dernières années. Lorsque les centrales à charbon étaient en construction, le gouvernement affirmait qu’elles fonctionneraient avec le propre charbon du Pakistan de la région de Thar, mais ces gisements n’ont pas été suffisamment développés. En 2023, le régulateur de l’électricité a déclaré que 4 GW de capacité de centrale électrique utilisaient du charbon importé, principalement d’Afrique du Sud et d’Indonésie, et seulement 2,5 GW utilisaient le propre charbon du Pakistan. [14]

d. Le gouvernement pakistanais et les compagnies d’électricité publiques s’engagent à rendre l’électricité du réseau plus fiable et à étendre le réseau aux zones sans accès. Mais ils font maintenant face à un « problème » supplémentaire du réseau, qui repose principalement sur les combustibles fossiles et l’hydroélectricité, étant à bien des égards dépassé par les énergies renouvelables.

Que peut-on faire concernant les contrats avec les fournisseurs d’énergie ?

Les paiements de capacité aux producteurs indépendants d’électricité (IPP) constituent un désastre financier national pour le Pakistan. Au cours des exercices financiers 2020-24, les revenus des ventes d’électricité étaient d’environ 18 milliards de dollars, tandis que le Pakistan a payé 21,5 milliards de dollars en paiements de capacité. Pour l’exercice 2024-25, on estime que les paiements de capacité augmenteront encore d’environ 10 %. Chaque année, plus est payé en paiements de capacité que pour l’électricité produite. [15]

Le problème a son origine dans les contrats signés en 2014-15, alors que le gouvernement cherchait à augmenter rapidement la quantité d’énergie fossile disponible. Non seulement les paiements étaient garantis en dollars, laissant le risque de change à l’État, mais des rendements sur capitaux propres allant jusqu’à 34 % étaient garantis. Une grande colère politique a été générée à propos des contrats, et en 2020, Muhammad Ali, un assistant spécial du premier ministre, a rédigé un rapport affirmant que « de nombreux IPP avaient indûment profité au fil des ans par le biais de surfacturation, de manipulation du taux de chaleur et de sous-déclaration des gains d’efficacité, obtenant des rendements substantiels sur leurs investissements (50-70 %) par opposition au taux mandaté par le gouvernement de 12-15 %, conduisant à des paiements de capacité excessifs et à une accumulation de dette circulaire ». [16]

Le gouvernement, sous la pression des politiciens de l’opposition, a commencé l’année dernière à renégocier les contrats. L’ancien ministre de l’Énergie, Gohar Ejaz, a déclaré sur les médias sociaux que les IPP avaient utilisé moins de 50 % de leur capacité au cours des deux dernières années ; l’actuel ministre de l’Énergie, Awais Leghari, avait répondu que le gouvernement n’était « pas en mesure d’agir unilatéralement contre les IPP ». [17] À la fin de l’année, cinq contrats avaient été résiliés, et 18 autres faisaient face à une possible conversion à des conditions différentes.

Y a-t-il des barrières technologiques à une expansion solaire plus poussée ?

La réponse courte est non. Certainement PAS de barrières insurmontables. Jusqu’à présent, l’expansion du solaire connecté au réseau a été le moindre des problèmes du réseau électrique. Les rapports sur les coupures de courant et autres pannes pointent vers une surcharge des lignes de transmission et des transformateurs, d’autres défaillances des équipements du réseau, un mauvais entretien, des erreurs humaines et des systèmes de contrôle défectueux. [18]

Le seul problème technologique avec le solaire connecté au réseau mentionné par le régulateur est que, tandis que le solaire domestique entraîne un « écrêtage des pointes » – c’est-à-dire une réduction de la demande aux heures de pointe – pendant la journée, ces ménages demandent plus au réseau la nuit. Le ministère de l’Énergie a affirmé que cela nécessite de maintenir plus de capacité disponible – mais ce problème peut être largement résolu par une meilleure gestion du réseau et un soutien aux installations de batteries.

Je ne souhaite pas sous-estimer les problèmes d’ingénierie associés au passage au comptage net, et je comprends que les gestionnaires de NTDC, la société de transmission, considèrent que le réseau n’y est pas préparé. Mais évidemment, c’est une pièce d’un puzzle plus large – la crise globale produite par des années de sous-investissement dans le réseau – sur laquelle il existe des détails substantiels dans le domaine public (voir ci-dessus, deuxième question).

Le régulateur, pour sa part, voit un potentiel pour une expansion solaire plus poussée, obstruée seulement par certains gestionnaires de sociétés de distribution, qui « perçoivent le comptage net [solaire connecté au réseau] comme une concurrence plutôt qu’une solution énergétique complémentaire ». Cela a conduit à des retards dans les approbations d’installation, des plaintes concernant le temps qu’elles prennent, et « des rapports de personnel [de société de distribution] sollicitant des paiements illégaux pour accélérer les demandes ». [19]

En regardant vers l’avenir, les ingénieurs conseillent que la capacité de production éolienne et solaire peut s’étendre, et que c’est dans tous les scénarios meilleur et moins cher que d’investir dans la génération alimentée par des combustibles fossiles. Une grande étude, commandée par la Banque mondiale à la multinationale d’ingénierie Tractebel et à Renewable Resources of Pakistan, a exhorté à ajouter au moins 6,7 GW de capacité éolienne et 17,5 GW solaire d’ici 2030. Encore plus d’énergies renouvelables, 27,4 GW, serait l’optimum pour atteindre un objectif gouvernemental de 85-88 GW de capacité de génération. [20]

L’étude a conclu qu’« une expansion large et soutenue de l’énergie solaire photovoltaïque et éolienne, aux côtés de l’hydroélectricité et d’investissements substantiels dans le réseau, serait à la fois réalisable et souhaitable », et aurait des avantages économiques, environnementaux et autres immédiats. Le charbon domestique n’est pas nécessaire.

La recherche a également mis en évidence la façon dont le solaire et l’éolien peuvent être développés plus près des centres de population du Pakistan, réduisant les coûts de transmission. Cette approche permettrait au gouvernement de reporter les nouveaux projets de transmission à haute tension au moins jusqu’en 2028, ont soutenu les auteurs.

Le boom solaire a jusqu’à présent exclu les familles à faible revenu. Y a-t-il des moyens socialement équitables de faire du solaire en toiture ?

Oui, bien sûr. Il n’y a aucune raison pour que le solaire en toiture ne soit pas installé dans des millions de ménages aux frais de l’État, en particulier dans des pays comme le Pakistan avec de nombreuses heures d’ensoleillement.

Des programmes pour fournir des panneaux solaires gratuitement, ou avec des réductions substantielles, ont été lancés dans les provinces du Punjab et du Sindh.

Le projet du Sindh, soutenu par la Banque mondiale, prévoit que des « fournisseurs de solutions solaires » commerciaux installent, exploitent et entretiennent des systèmes pour 200 000 ménages. Bien que les documents du projet indiquent que les ménages « pourraient devenir propriétaires des actifs avec le temps », ils paieront initialement des frais mensuels aux fournisseurs. Les systèmes domestiques représentent 30 millions de dollars du projet de 100 millions de dollars de la Banque mondiale ; le reste est destiné à soutenir les fermes solaires construites par des entreprises privées et la solarisation des bâtiments publics. [21]

Dans le cadre du programme Rosh Gharana du Punjab, 100 000 systèmes solaires domestiques sont programmés pour être fournis au cours de cette année – c’est-à-dire à une minorité minuscule des millions de ménages à faible revenu de la province. Cela comprendra 52 000 systèmes gratuits de 550 watts pour les ménages qui utilisent moins de 100 kilowattheures par mois, et des systèmes gratuits de 1100 watts pour ceux qui utilisent jusqu’à 200 kWh par mois. [22]

Les panneaux solaires, comme toute autre technologie possédée par un ménage, nécessitent maintenance et réparation. C’est un problème potentiel. Dans certains pays, des formes coopératives et municipales de propriété sont expérimentées, comme moyens de développer l’électricité solaire en dehors du contrôle des entreprises, et en abordant collectivement de tels problèmes pratiques.

Le système de « comptage net » est critiqué pour permettre aux ménages de profiter aux dépens des autres utilisateurs d’électricité. Est-ce juste ? Y a-t-il une façon plus équitable de faire cela ?

La réponse à cette question ne dépend pas de la formule de « comptage net » en tant que telle, mais de l’économie globale de la fourniture d’électricité.

Dans le cadre de l’arrangement de « comptage net », au Pakistan et dans de nombreux autres pays, les ménages avec du solaire en toiture possèdent, exploitent et entretiennent leurs panneaux. Ils produisent et utilisent l’électricité, et vendent le reste à la société de distribution.

Le système de « comptage brut » que le gouvernement pakistanais envisage affaiblit substantiellement la position des ménages. Cela signifie que, à partir du moment où l’électricité est produite, elle appartient à la société de distribution, qui vend ensuite au ménage la quantité dont il a besoin et garde le reste.

D’autres propositions ont été faites, par exemple par l’Institut d’analyse économique et financière de l’énergie, pour ajuster les termes de l’échange entre les ménages et les sociétés de distribution, par exemple en réduisant le taux auquel l’électricité est vendue par les ménages aux sociétés de distribution, ou en passant du comptage net à la facturation nette (qui est déjà utilisée par Karachi Electric), ce qui signifie que les sociétés de distribution, plutôt que les ménages, bénéficient de la différence de prix entre l’électricité de jour et celle d’après l’obscurité. [23]

Ces suggestions sont venues en réponse au ministère de l’Énergie et à d’autres qui disent que les ménages avec des panneaux profitent gratuitement du réseau. Puisque ces ménages ont tendance à utiliser leur propre électricité pendant la journée, mais dépendent du réseau la nuit, cela oblige le réseau à rendre disponible une capacité supplémentaire. Le ministère « croit que cette situation augmente les frais de capacité par unité d’électricité fournie, conduisant à des tarifs d’électricité plus élevés pour les autres consommateurs ». [24]

Il est vrai que, à mesure que les installations solaires se sont étendues, le montant total récupéré des factures diminue tandis que les paiements de capacité restent les mêmes. Mais blâmer les ménages avec des panneaux détourne l’attention de la vraie cause des tarifs élevés d’électricité : des paiements de capacité gigantesques aux propriétaires de centrales électriques à combustibles fossiles peu ou pas utilisées.

Au cours de l’année jusqu’à juin 2024, sur 100 roupies de factures d’électricité, environ 38 roupies sont allées à ces paiements de capacité, 35 roupies aux taxes, surcharges et ajustements de prix, 17 roupies aux carburants et 10 roupies aux coûts des opérateurs de transmission, de distribution et de marché. [25]

La responsabilité de ces paiements de capacité fous – que les observateurs craignent de voir croître davantage à moins que les contrats avec les producteurs indépendants d’électricité ne soient renégociés – incombe carrément aux gouvernements précédents, au Fonds monétaire international et aux sociétés internationales. Pas aux ménages avec des panneaux solaires.

Tant que l’économie du secteur de l’électricité du Pakistan sera façonnée par le néolibéralisme, ces coûts seront un fardeau, surtout pour les ménages pauvres qui ne peuvent pas se permettre des panneaux solaires. La privatisation des sociétés de distribution pourrait aggraver les choses.

Il existe bien sûr de nombreuses façons de gérer l’économie du secteur de l’électricité, en ligne avec les deux objectifs de rendre la fourniture d’électricité plus socialement juste, et d’accélérer la transition loin des combustibles fossiles. Premièrement, l’électricité devrait être traitée comme quelque chose dont les gens ont besoin, et fournie comme un service public. Au Pakistan, comme dans d’autres pays, l’impact désastreux des politiques néolibérales devrait être correctement évalué, et le potentiel des formes publiques, municipales et coopératives de propriété correctement considéré. Deuxièmement, des moyens devraient être trouvés dans un tel cadre pour encourager le solaire en toiture, potentiellement la technologie la plus puissante pour fournir de l’électricité domestique bon marché tout en améliorant également la décarbonisation rapide.

Cette FAQ accompagne un article lié : La ruée du Pakistan vers le solaire en toiture apporte rêves et cauchemars

---

Simon Pirani

Abonnez-vous à la Lettre de nouveautés du site ESSF et recevez par courriel la liste des articles parus, en français ou en anglais.